Налоговая реформа: риски и варианты прогрессивного НДФЛ

Поделиться

VK

Содержание

• Резюме
• Прогрессивное налогообложение: влияние на неравенство и рост
• Мировой опыт прогрессивных систем налогообложения
• Кейс: Налоговая реформа в Бразилии
• Параметры системы налогообложения

Резюме

• Параметры реформы системы индивидуального налогообложения изменятся с 2025 года — шкала индивидуального налогообложения станет более прогрессивной. В рамках новой системы предусмотрены налоговые вычеты и новый налоговый возврат для семей с детьми с невысокими доходами.
• Увеличение прогрессии коснется только доходов от заработных плат и не коснется процентных и дивидендных доходов – для них максимальная ставка сохранится на уровне 15%.
• Международный опыт показывает, что выбор конкретных параметров системы прогрессивного налога зависит от представлений общества о справедливом перераспределении доходов больше, чем от интересов наполнения бюджета.
• Дизайн самой системы важен для экономического развития и поведения работников, причем не только границы доходов и ставки, но и различные вычеты и параметры корректировки границ ступеней дохода по ставкам относительно инфляции и доходов населения.
• На сегодняшний день российскую систему налогообложения нельзя назвать прогрессивной по сравнению с другими крупными экономиками, особенно с учетом высокой доли косвенных налогов в экономике.
• Увеличение прогрессивности вряд ли повлияет на экономический рост через снижение стимулов к поиску работы с учетом дефицита кадров и практически полной занятости, однако может воздействовать на него через другие каналы. Степень влияния зависит как от параметров реформы, так и от других макроэкономических факторов.

Система налогообложения индивидуального дохода в России была прогрессивной до 2001 года, а затем в стране был введен плоский налог на физический доход в размере 13%. С 2021-го был сделан первый шаг возврата прогрессивной шкалы налогообложения –  введен НДФЛ в размере 15% для россиян, получающих более 5 млн рублей в год.

В конце февраля 2024 года в послании президента Федеральному собранию были озвучены изменения в систему налогообложения, часть которых коснется системы НДФЛ. Параметры предлагаемой Минфином системы стали известны в конце мая.

Таблица 1. Параметры предлагаемой системы прогрессивного налогообложения.

Годовой доход	Среднемесячный доход	Ставка
До 2,4 млн рублей	До 200 тыс. рублей	13%
2,4-5 млн	200 - 416,7 тыс.	15%
5-20 млн	416,7 - 1667 тыс.	18%
20-50 млн	1,67 – 4,17 млн	20%
От 50 млн	От 4,17 млн	22%

Источник: Минфин

Системой предусмотрены увеличенные вычеты и новые налоговые возвраты для семей с с двумя или более детьми, чей среднедушевой доход не превышает 1,5 прожиточного минимума ставка НДФЛ фактически будет составлять 6% (будет осуществляться возврат уплаченного НДФЛ в размере 7%). Возврат будет выплачиваться из средств федерального бюджета. Это решит проблему недобора средств в региональные бюджеты, которая была одним из препятствий снижения налогов для низкооплачиваемых Работников. Согласно проекту новая система будет администрироваться Социальным Фондом, возвраты будут определяться автоматически и с высокой вероятностью это движение в сторону налогообложения не работников, а домохозяйств.

Важный фактор в действующей системе налогообложения – крайне либеральный подход к налогообложению прироста капитала, который сохраняется и в новой предлагаемой системе. Доходы от имущества, являющегося собственностью более трех лет, выводятся из налоговой базы, действуют достаточно высокие вычеты при покупке недвижимости, функционирует система индивидуальных инвестиционных счетов для инвесторов. Степень прогрессии на доходы от капитала не изменится, хотя будет снижен порог для максимальной ставки: по ставке 15% будут рассчитываться налоги на доходы от процентов и дивидендов в случае превышения общих доходов суммы в 2,4 млн рублей в год. Фактически можно говорить о повышении налогов на зарплаты, а не все доходы – и это одно из явных несоответствий декларируемой справедливости новой системы.

Вероятно, установленная нижняя граница в 2,4 млн в год по крайней мере отчасти объясняется действующему максимальному уровню дохода для самозанятых (2,4 млн рублей в год) – в таком случае система в меньшей степени будет подвержена налоговому арбитражу, поскольку ставки налогообложения для самозанятых и ИП значительно ниже НДФЛ. Изменение налогового режима для ИП с оборотами от 60 до 450 миллионов рублей в год скорее относится к налогам на средний бизнес и не создает или ликвидирует арбитражные возможности для плательщиков НДФЛ.

Прогрессивное налогообложение: влияние на неравенство и рост

Прогрессивная налоговая система – система, в которой ставка налога на доход увеличивается с размером дохода. Выделяются ступени дохода, для каждой из которых устанавливается своя ставка. Системы прогрессивного налогообложения в основном инкрементальные, то есть ставка действует только для дополнительного дохода, превышающего доход предыдущей ступени.

Основной аргумент в пользу прогрессивной налоговой системы лежит в области справедливости и перераспределения богатства в обществе. Этот аргумент основан на концепции ability-to-pay – лица с более высокими доходами имеют больше возможностей нести бремя налогообложения, чем лица с более низкими доходами. С учетом регрессивности НДС и других косвенных налогов прогрессивный налог также подается как инструмент снижения неравенства в налогообложении.

Основные аргументы против прогрессивной налоговой системы лежат скорее в экономической плоскости. Введение прогрессивного налога искажает стимулы экономических агентов к труду – дополнительные усилия будут приносить все меньше располагаемого дохода с перешагиванием с одной ступени на другую. Более высокие налоговые ставки для агентов с более высокими доходами могут ограничивать их способность инвестировать в бизнес и создавать рабочие места, тем самым снижая общий объем производства в экономике.

Существует широкий пласт литературы, оценивающей последствия введения прогрессивной системы налогообложения, – влияние такой налоговой реформы на неравенство доходов, на экономический рост.

Неравенство доходов, похоже, действительно снижается с повышением прогрессивности системы налогообложения. Например, Пикетти, Саез и Станчева в работе 2014 года показывают, что в среднем повышение максимальной предельной налоговой ставки на 2 п. п. связано со снижением на 1 п. п. доли дохода до налогообложения для топ-15 населения (Piketty, Saez, Stantcheva, 2014). Последствием смягчения прогрессивности американской налоговой системы в рамках налоговой реформы 1986 года стало увеличение коэффициента Джини с 20 до 24% (Li, Sarte, 2004). При этом степень влияния очень сильно зависит как от макроэкономических параметров, так и от институциональной среды. Например, прогрессивный налог эффективнее снижает степень неравенства в более демократичных странах и, конечно, хуже работает в государствах с более слабым законодательством и большей склонностью населения к неуплате налогов (Duncan, Sabirianova, 2012).

Однозначной оценки влияния прогрессивного налогообложения на экономический рост в академической литературе нет – многое зависит от конкретной ситуации. Вышеупомянутое «уплощение» американской налоговой системы в 1986 году, например, добавило к темпам роста подушевого ВВП 0,12–0,34 п. п. (Li, Sarte, 2004). ВВП реагирует не мгновенно и снижается через некоторое время после увеличения прогрессивности шкалы налогообложения (например, в США с 1997 по 2004 годы это заняло около трех лет) (Rhee, 2013). Однако влияние прогрессивного налога на рост снова зависит от состояния экономики и институтов – например, имеет значение ситуация на рынке труда. Один из каналов влияния прогрессивной системы налогообложения – снижение стимулов к поиску новой работы (Gentry W. M., Hubbard, 2002).

Еще один важный канал влияния системы налогообложения на макроэкономические показатели – ее воздействие на собираемость налогов. Традиционный взгляд на это влияние состоит в том, что в прогрессивной системе налогообложения уклонение будет сильнее – люди с высокими доходами одновременно обладают большим количеством возможностей для неуплаты налогов и более значительными стимулами для уклонения. Однако существуют убедительные исследования, показывающие, что прогрессивность налоговой системы положительно коррелирует с частотой уклонения от уплаты налогов (Heinemann, Kocher, 2013), (Doerrenberg, Peichl, 2013).

Мировой опыт прогрессивных систем налогообложения

Прогрессивные системы налогообложения достаточно распространены в мире, хотя степень прогрессии существенно уменьшилась во второй половине XX века: если в 1970-х годах средняя максимальная ставка налога на персональный доход достигала около 70%, то к 2000-м она опустилась до 42%. Системы персонального налога довольно значительно различаются у государств: в разных странах предусмотрено разное количество ступеней – от двух, как в Швеции, до 19, как в Люксембурге, различаются границы ступеней дохода и ставки. Система налогообложения в стране во многом демонстрирует представления государства и общества о справедливости.

Предложенная Минфином шкала налогообложения содержит 5 ступеней, а максимальная ставка в ней составляет 22% - для годового дохода от 50 млн (отмечена на графике 1 как «Россия*»). Ближайшими «соседями» в координатах «количество ступеней – максимальная ставка» в таком случае окажутся Коста-Рика, Испания, Норвегия.

В некоторых странах помимо федеральных налогов на доход физических лиц устанавливаются и такие налоги на уровне субъекта Федерации и даже муниципалитета – например, в США, Финляндии или Швеции. В некоторых странах размер налога на доход зависит от семейного статуса и количества детей (например, во Франции).

В ряде стран есть стандартные налоговые вычеты (tax allowance), суммы дохода, не облагаемые налогом. Они могут зависеть от количества детей (например, в Испании), возраста (как в Великобритании) или даже размера дохода (как в Финляндии). Часто предусмотрены и другие налоговые вычеты – налоговая база может быть уменьшена за счет расходов на медицинские и образовательные услуги, пенсионные взносы и т. д.

В зависимости от устройства системы налогообложения личного дохода различается и прогрессивность систем – системы с более высокими ставками и большим количеством ступеней более прогрессивны. Измерение прогрессивности системы будет неполным без анализа распределения доходов в той стране, в которой система действует.

Для оценки прогрессивности системы важно не только то, насколько высока максимальная ставка, но и то, какова доля людей, которые платят именно такой налог. Например, в США и Корее очень небольшая доля населения облагается по минимальной ставке, тогда как в Великобритании она значительно выше.

Европейские страны также значительно различаются по долям населения, облагаемым разными ставками. В некоторых странах население распределяется по ступеням более равномерно, в других – существенная часть людей попадает в ту или иную ступень. Например, в Швеции практически 80% населения имеют доходы, не превышающие границы первой ступени.

Доля населения с доходами менее налогооблагаемой суммы различается в разных странах. Высока эта доля в тех странах, где присутствуют муниципальные налоги на доход (Швеция, Финляндия, США). Доля людей, облагаемых налогом по первой или нулевой ставке, в совокупности с этой ставкой в некоторой степени может считаться мерой прогрессивности. Чем большая доля населения, которую покрывает первая или нулевая ставка, тем менее прогрессивной можно считать систему при равных ставках.

Для России аналогичный показатель составил 0 для нулевой ставки налога и около 99,9% для первой ставки налога в 13% в 2023 году. В случае снижения порогового значения для ставки 15% до 2,4 млн рублей такой показатель составил бы около 98,6% в 2023 году, то есть 98,6% российского населения в 2023 году заплатили бы налог по ставке 13%, их не коснулось бы снижение порогового значения. В будущем году с учетом инфляции это значение составит около 98,2%, если ориентироваться на последний прогноз Минэкономразвития, предсказывающий инфляцию в 5,1% в 2024-м и около 4% в 2025-м. Для любой из перечисленных систем сложно говорить о высокой степени прогрессивности налогообложения.

Отметим еще один существенный момент – в распределении прибыли представлены доходы домохозяйств, тогда как в российской системе индивидуального налогообложения размер налога не зависит от количества членов семьи, от количества детей. Например, домохозяйство со среднедушевым доходом в 700 тыс. рублей в год может состоять как из одного работающего взрослого с прибылью в 2,1 млн рублей в год и двух иждивенцев, так и двух работающих взрослых с доходом по 700 тыс. рублей. Вышеприведенные расчеты верны только для домохозяйств второго типа, в которых среднедушевой доход домохозяйства равен получаемой прибыли. Домохозяйства любых других типов будут увеличивать оценку доли населения, которой коснется изменение. Вероятно, оценка в 3,2% работающих граждан, которых коснутся предложенные изменения, данная Минфином, близка к истине.

С точки зрения доли населения, облагаемой по максимальной ставке, российскую систему также нельзя назвать прогрессивной. Доля населения, которая будет платить налог по ставке 18% или выше составляет одну десятую процента.

Представим, как иностранные системы налогообложения выглядели бы в России, и рассчитаем границы ступеней, исходя из соответствия доли прибыли для каждой ступени. Например, в США налог в 10% платят самые бедные 28%. В России самые бедные 28% получают доход менее 25 тыс. рублей, значит, именно здесь была бы первая граница, если бы в РФ действовала аналогичная американской налоговая система. При подсчетах мы использовали распределение российских доходов за 2023 год.

Таблица 2. Параметры российской системы индивидуального налогообложения, смоделированные по аналогии с другими странами

Предложение Минфина России
Ставка, %	13	15	18	20	22
Ежемесячный доход, тыс. руб.	200	416,7	1667	4167	>4167
Великобритания
Ставка, %	20	40	45
Ежемесячный доход, тыс. руб.	67,5	193,2	> 193,2
Канада
Ставка, %	15	20,5	26	29	33
Ежемесячный доход, тыс. руб.	41,5	78,0	116,2	160,4	> 160,4
Италия
Ставка, %	23	27	38	41	43
Ежемесячный доход, тыс. руб.	38,1	60,3	99,1	124,5	> 124,5
Испания
Ставка, %	9,5	12	15	18,5	22,5	24,5
Ежемесячный доход, тыс. руб.	35,0	51,2	79,3	120,6	427,4	> 427,4
США
Ставка, %	10	12	22	24	32	35	37
Ежемесячный доход, тыс. руб.	24,9	47,4	75,6	117,0	138,4	267,9	> 267,9
Корея
Ставка, %	6	15	24	35	38	40	42	45
Ежемесячный доход, млн руб.	15,9	60,0	114,0	193,0	382,9	634,3	1 258,3	> 1258,3

Источник: расчеты авторов

Выбор шкалы индивидуального налогообложения во многом отражает не столько фискальные потребности бюджета, сколько представления о справедливости, поэтому переложение иностранных налоговых систем на российские реалии позволяет сравнить различные представления о том, что такое справедливое перераспределение доходов граждан.

Кейс: Налоговая реформа в Бразилии

Прогрессивная система индивидуального налогообложения действует в Бразилии. В зависимости от дохода применяются пять различных ставок от 0 до 27,5%. При этом существуют как стандартные налоговые вычеты, доступные всем, так и специальные вычеты за расходы на медицину, образование и т. д. Подоходный налог взимается только на федеральном уровне, в Бразилии нет отдельного налога на персональный доход на уровне штатов.

Таблица 3. Шкала прогрессивного налогообложения в Бразилии

Ставка, %	Ежемесячный доход (BRL)	Вычет (BRL)
0	До 2 259,2
7,5	2 259,21–2 826,65	169,44
15	2 826,66–3 751,05	381,44
22,5	3 751,06–4 664,68	662,77
27,5	Более 4 664,68	896,00

Источник: Министерство финансов Бразилии

В конце прошлого года в Бразилии была одобрена долгожданная реформа системы налогообложения. Существующая версия бразильской налоговой системы имеет очень сложную структуру, особенно в части налогов на потребление. И в первую очередь реформа коснулась именно объединения существующих налогов в единую систему двойного НДС. Однако некоторые параметры реформы повлияют и на систему налогообложения индивидуального дохода. В частности, были отменены исключения для доходов с капитала, а также были скорректированы на инфляцию границы ступеней налогообложения.

При этом прогрессивность налоговой системы Бразилии остается под сомнением. Дело в преобладании косвенных налогов над прямыми. Косвенные налоги (на производство, на потребление) создают более регрессивную систему налогообложения, чем прямые – в большей степени такие налоги платят небогатые слои населения, для которых потребление представляет более существенную часть их доходов (Gardner, 2007). Исследования показывают, что сокращение доли косвенных налогов приводит к снижению неравенства (Martorano, 2018). Доля косвенных налогов в Бразилии составляла почти 46% (Bressan et al., 2023) в 2021 году, что в целом достаточно характерно для латиноамериканских стран.Отметим, что доля косвенных налогов в России также достаточно высока, в консолидированном бюджете 2023 года- около 48%.

Параметры системы налогообложения

Помимо границ ступеней и ставок, существует множество параметров системы индивидуального налогообложения, которые способны очень значительно повлиять на разные экономические показатели – неравенство, рост, наполняемость бюджета.

Один из существенных моментов системы – дифференциация условий и налоговые вычеты в зависимости от семейного статуса и количества детей. Система, которая не учитывает иждивенцев, будет дискриминировать, например, многодетные семьи.

При этом в мировом опыте достаточно много примеров дизайна налоговой системы, учитывающей размер домохозяйства. Например, во Франции налог начисляется на доход с учетом семейного статуса. Общий налогооблагаемый доход делится в зависимости от количества людей в семье – чем больше детей, тем меньше налога нужно заплатить. Общий доход делится на количество долей, причем взрослым людям присваивается по одной доле, первым двум детям – по половине доли, а начиная с третьего ребенка – по целой доле. Для семейной пары без детей общий доход поделится на 2, для пары с одним ребенком – на 2,5, с двумя детьми – на 3, а с тремя и более – уже на 4,5 и т. д.

В США существует статус главы домохозяйства, который предполагает налоговые вычеты на иждивенцев не только для семейных пар, но и, например, для одиноких людей, ухаживающих за родителями.

В России также существуют вычеты на детей, они составляют 1 400 рублей на первого и второго ребенка, 3 000 рублей на каждого последующего ребенка ежемесячно. Вычеты применяются ежемесячно до тех пор, пока совокупный доход с начала года не превысит 350 тыс. рублей. Введение налогового возврата снизит ставку для работников с детьми, но существенно усложнит действующую систему.

Другой существенный момент налоговой системы – корректировка границ доходов на инфляцию, без которой границы будут сползать (на английском этот процесс называется bracket creep). Границы фиксированы в номинальных величинах, поэтому с каждым годом из-за роста номинальных доходов по причине инфляции часть домохозяйств попадает на следующие ступени налогообложения даже без повышения реальных доходов.

Отсутствие корректировки границ доходов в условиях быстрого экономического роста может иметь и позитивный эффект. Так, после перехода к прогрессивному налогообложению в 1980 году Китай увеличил долю сборов индивидуальных налогов в ВВП с 0,1 до 2,5% как раз благодаря тому, что границы ступеней не менялись, и это было возможно в условиях быстрого роста. В то же время в Индии корректировка границ происходила, там доля ВВП осталась на уровне 0,5%¹.

Параметры реформы прогрессивного НДФЛ могут повлиять и на неравенство регионов по доходам бюджета. Коэффициент Джини по налоговым и неналоговым доходам среди российских регионов остается примерно на одном и том же уровне в последние пять лет – 0,61–0,62. НДФЛ составляет в среднем чуть больше четверти от доходов региональных бюджетов. Если дополнительный НДФЛ, собранный с богатых налогоплательщиков, будет направляться в региональные бюджеты, неравенство увеличится – крупные регионы с большой долей богатых налогоплательщиков получат значительный дополнительный приток. Согласно заявлениям на слушаниях дополнительные сборы НДФЛ будут, как и сейчас, направляться в федеральный бюджет и целевые фонды, поэтому на неравенство регионов напрямую это не повлияет.

Список литературы:

Bressan L. et al. The Brazilian Tax System: Regressive and Biased. – WITS University, 2023.

Doerrenberg P., Peichl A. Progressive taxation and tax morale//Public Choice. – 2013. – Т. 155. – С. 293–316.

Duncan D., Sabirianova-Peter K. Unequal inequalities: Do progressive taxes reduce income inequality? – 2012.

Gardner R. E. Essays on municipal public finance in Brazil. – University of California, Berkeley, 2013.

Gentry W. M., Hubbard R. G. Taxes and Job Search. – Conference Draft, 2002.

Heinemann F., Kocher M. G. Tax compliance under tax regime changes//International Tax and Public Finance. – 2013. – Т. 20. – С. 225–246. Heinemann F., Kocher M. G. Tax compliance under tax regime changes//International Tax and Public Finance. – 2013. – Т. 20. – С. 225–246.

Li W., Sarte P. D. Progressive taxation and long-run growth//American Economic Review. – 2004. – Т. 94. – №. 5. – С. 1 705–1 716.

Li W., Sarte P. D. Progressive taxation and long-run growth//American Economic Review. – 2004. – Т. 94. – №. 5. – С. 1 705–1 716.

Piketty T., Qian N. Income inequality and progressive income taxation in China and India, 1986–2015//American Economic Journal: Applied Economics. – 2009. – Т. 1. – №. 2. – С. 53–63.

Piketty T., Saez E., Stantcheva S. Optimal taxation of top labor incomes: A tale of three elasticities//American economic journal: economic policy. – 2014. – Т. 6. – №. 1. – С. 230–271.

Rhee T. Macroeconomic effects of progressive taxation//American Economics Association Annual Meeting, San Diego, CA. – 2 013.

Singh S. K., Maddala G. S. A function for size distribution of incomes//Modeling income distributions and Lorenz curves. – New York, NY: Springer New York, 2008. – С. 27–35.